跨境高等教育：能力建設(shè)之路

　　通過跨境高等教育促進(jìn)能力建設(shè) 什么是跨境高等教育？跨境高等教育是指跨越國家司法管轄邊界，在高等教育領(lǐng)域中出現(xiàn)的人員、專業(yè)、提供者、課程、項(xiàng)目、研究和服務(wù)的流動(dòng)現(xiàn)象?？缇辰逃墙逃龂H化的一種現(xiàn)象，也是發(fā)展合作項(xiàng)目、學(xué)術(shù)交流項(xiàng)目和商業(yè)活動(dòng)的組成部分。本書主要分析學(xué)生、教育項(xiàng)目和提供者／機(jī)構(gòu)的流動(dòng)現(xiàn)象。一般而言，學(xué)生的流動(dòng)性相對較小，但在過去十年中，其流動(dòng)性以前所未有的速度在發(fā)展。另外，海外高等教育也通過學(xué)術(shù)參與、特許、設(shè)置分校或其他組織形式得到了迅速發(fā)展。這些趨勢無論是對于發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)展中國家的政策制定者和教育利益相關(guān)者都提出了新的課題。 為什么高等教育對能力建設(shè)至關(guān)重要？近年來在制定政策時(shí)，由于對基礎(chǔ)教育的強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致一定程度上忽視了高等教育在能力建設(shè)中的重要性。能力建設(shè)是一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，隨著時(shí)間的推移，個(gè)人、組織和社會(huì)作為一個(gè)整體，形成、調(diào)整或保持了成功處理各種事務(wù)的能力。在有些情況下，能力建設(shè)取決于高技能的獲得，以及對個(gè)人進(jìn)展情況的調(diào)控。高等教育通過培養(yǎng)推動(dòng)國家發(fā)展的各行各業(yè)的勞動(dòng)力，包括教育領(lǐng)域，以及培養(yǎng)統(tǒng)計(jì)學(xué)人才和政策分析人才（他們衡量國家發(fā)展的程度以及監(jiān)測發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否），從而推動(dòng)能力建設(shè)。 在能力建設(shè)過程中，國家為什么應(yīng)當(dāng)考慮跨境教育？有些國家的國內(nèi)高等教育無法滿足公眾需求，它們轉(zhuǎn)而通過吸收海外教育經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)來提升其高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量。首先，跨境教育毫無疑問能夠幫助高等教育快速擴(kuò)大規(guī)模，并提高國家高技能人力資源的儲(chǔ)備；其次，跨境教育在教育服務(wù)質(zhì)量及其相關(guān)性方面對教育者和教育機(jī)構(gòu)提供了參照的基準(zhǔn)，通過在制度和體制方面的合作，有效地促進(jìn)了組織學(xué)習(xí)；最后，跨境教育增加了國內(nèi)教育體系的多樣性和選擇性，從而有利于推動(dòng)教育的良性競爭和質(zhì)量的提高。長期以來，學(xué)生和教師的流動(dòng)都被看成是國家能力建設(shè)的一種策略?，F(xiàn)在，各國也應(yīng)該考慮在哪些條件下，教育項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的流動(dòng)在其特定的背景下可能會(huì)產(chǎn)生積極的外溢效應(yīng)。教育輸出機(jī)構(gòu)也應(yīng)該考慮他們?nèi)绾尾拍軒椭逃斎雵鴱目缇辰逃蝎@益。 跨境高等教育能夠促進(jìn)能力建設(shè)嗎？跨境高等教育有利于發(fā)展能力，但它并不是萬能藥。它也可能對能力建設(shè)產(chǎn)生消極影響：即使海外項(xiàng)目的國內(nèi)合作方通過了認(rèn)證，該項(xiàng)目的質(zhì)量仍然會(huì)存在問題，那些偽劣項(xiàng)目的提供者會(huì)打著跨境教育的幌子來投機(jī)經(jīng)營；跨境教育僅僅是一種輸入力量，對輸入國的教育體系和教育發(fā)展不會(huì)有太大的影響；學(xué)生流動(dòng)和海外資質(zhì)的獲得對人才流失造成的損失可能會(huì)大于國家對合格人力資源儲(chǔ)備的增加；如果海外教育項(xiàng)目針對的僅僅是富裕家庭，那么它有可能激化公平問題；另外，海外教育項(xiàng)目可能不符合地方教育需求，或者和本土文化不相適應(yīng)?？缇掣叩冉逃部赡軐δ芰ㄔO(shè)起不到促進(jìn)作用，因?yàn)槠湟?guī)模之小，不足以產(chǎn)生大的影響。最后，由于收入和生活水平差異，人們常常難以支付跨境教育的費(fèi)用，因此，在有些情況下，跨境教育只有作為援助機(jī)構(gòu)資助的項(xiàng)目時(shí)才是一種現(xiàn)實(shí)性的選擇。這些挑戰(zhàn)或多或少地取決于跨境教育的形式，同時(shí)這些挑戰(zhàn)也是具備合理的教育規(guī)章制度的國家應(yīng)該考慮的問題。這些規(guī)章制度不僅包括對境外教育項(xiàng)目的規(guī)定，而且包括對國內(nèi)教育的規(guī)定，如對國內(nèi)外教育項(xiàng)目的認(rèn)證、質(zhì)量保障，對海外資質(zhì)的認(rèn)定，以及教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生對公共資金投入的使用，等等。 跨境教育對能力建設(shè)的積極影響表現(xiàn)在哪里？學(xué)生流動(dòng)確實(shí)有助于能力建設(shè)：在34個(gè)國家和地區(qū)（見第二章表2—2）當(dāng)中，其國內(nèi)學(xué)生在海外學(xué)習(xí)的人數(shù)占國內(nèi)高等教育入學(xué)人數(shù)的20％以上。人們普遍認(rèn)為，學(xué)生和學(xué)者的流動(dòng)能給發(fā)展中國家?guī)碜钋把氐闹R(shí)和研究方法。然而，也很少有跡象表明，新形式的跨境高等教育能夠直接促進(jìn)國內(nèi)高等教育能力建設(shè)。這主要是因?yàn)榭缇辰逃切陆懦霈F(xiàn)的一種現(xiàn)象，而且其規(guī)模相對較小。盡管馬來西亞、中國、新加坡、阿聯(lián)酋（迪拜）等一些國家（地區(qū)），一直以來都在有意識(shí)地通過跨境教育來促進(jìn)高等教育能力建設(shè)，但其效果卻難以評(píng)價(jià)。其他一些國家如南非，對境外教育項(xiàng)目的質(zhì)量和影響則更缺乏實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)。還有許多國家甚至根本沒有經(jīng)歷過跨境教育的重大發(fā)展。盡管如此，國際跨境教育的發(fā)展仍然將私立教育項(xiàng)目的質(zhì)量保障和監(jiān)控作為最新檢查內(nèi)容，包括尚無跨境教育或跨境教育不發(fā)達(dá)的地區(qū)。這種意識(shí)的提高，無疑向能力建設(shè)的提升邁進(jìn)了一步。 商業(yè)性的跨境教育有利于能力建設(shè)嗎？特別是當(dāng)發(fā)展性援助和獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目存在著明顯的預(yù)算限制時(shí)，商業(yè)性的教育項(xiàng)目便極有可能快速發(fā)展。更甚者，商業(yè)性的教育項(xiàng)目在一定程度上詮釋了能力建設(shè)政策，給國家和個(gè)人帶來了更多的互惠利益，而且提供了更多的教育選擇。對任何私立教育項(xiàng)目來說，如果不是由專門的獎(jiǎng)學(xué)金或貸款計(jì)劃來資助，商業(yè)性的教育活動(dòng)由于只對有錢階層有利，因此極有可能產(chǎn)生不公平并最終阻礙能力建設(shè)。在一些援助國，隨著跨境教育成為一種輸出產(chǎn)品，跨境教育的發(fā)展性援助項(xiàng)目日益減少：在一些收入較低的國家，商業(yè)性的跨境教育實(shí)際上不可能發(fā)展，除非其國內(nèi)存在相當(dāng)數(shù)量的中高收入階層。如果國家在其能力建設(shè)策略中選擇利用商業(yè)性的跨境教育，那么恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ浅浞掷觅Q(mào)易協(xié)定，如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）。 質(zhì)量保障中的能力建設(shè) 什么是質(zhì)量保障？如何保障質(zhì)量？高等教育質(zhì)量沒有普遍認(rèn)同的定義，而且確實(shí)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量它。但是，由于博洛尼亞進(jìn)程（BolognaProcess）的影響、和諧學(xué)習(xí)的需求以及因流動(dòng)帶來的證書認(rèn)證需求，作為開發(fā)統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及為教育利益相關(guān)者提供信息的一個(gè)有效途徑，質(zhì)量保障變得日益重要。目前人們集中于關(guān)注質(zhì)量保障的方法，對質(zhì)量保障實(shí)踐的普遍認(rèn)識(shí)也日益達(dá)成共識(shí)。但是，由于各個(gè)國家的背景各異，其質(zhì)量保障的目的也會(huì)不同——要么是保護(hù)消費(fèi)者免受劣質(zhì)教育之害，要么是激勵(lì)引進(jìn)更好的教育服務(wù)。系統(tǒng)的質(zhì)量保障活動(dòng)能給政府、學(xué)生、雇主和社會(huì)提供關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目方面的有效信息，這些信息能夠增加機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的績效、透明度，從而幫助政策制定者、機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)生和雇主做出理性的選擇。 有效的質(zhì)量保障體系和活動(dòng)具有什么特點(diǎn)？獨(dú)立運(yùn)行是提高質(zhì)量保障進(jìn)程的合法性的關(guān)鍵。為確保質(zhì)量保障體系在政府之外的獨(dú)立和有效運(yùn)作，必須制定合法的質(zhì)量保障框架。在有些國家，與高等教育相關(guān)的法律替代質(zhì)量保障體系，成為唯一的質(zhì)量監(jiān)控形式。目前有多種質(zhì)量保障機(jī)制，不過國際上對質(zhì)量保障的一般性原則逐漸達(dá)成共識(shí)，并對質(zhì)量保障方法也都有了一致的認(rèn)同，更加傾向于建立質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，對教育體系進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。特別是在高等教育學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)領(lǐng)域，如何準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地收集數(shù)據(jù)資料依然是一個(gè)難題。質(zhì)量保障需要足夠的財(cái)力和人力，這兩者決定了質(zhì)量保障的深度和廣度。為了使評(píng)價(jià)活動(dòng)更有意義，質(zhì)量保障過程不僅要提供信息，而且要與獎(jiǎng)懲聯(lián)系起來，獎(jiǎng)勵(lì)是用來激勵(lì)教育機(jī)構(gòu)做出更好的成績，促進(jìn)質(zhì)量意識(shí)的養(yǎng)成，而懲罰是為了處罰那些劣質(zhì)教育提供者從而保護(hù)教育利益相關(guān)者的權(quán)益。 跨境高等教育質(zhì)量保障的內(nèi)涵是什么？全球許多質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)甚至還沒有開始考慮跨境教育方面的問題。因?yàn)閷τ谫|(zhì)量保障體系來說：首要任務(wù)是確?，F(xiàn)有高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目質(zhì)量的提升。在有些情況下，其質(zhì)量保障對象不包括國內(nèi)私立的機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目；而在另一些情況下，又不包括公立的機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目。但是，政府希望向教育利益相關(guān)者保證，學(xué)生接受的教育達(dá)到了規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，無論其教育是什么類型——公立的或私立的，國內(nèi)的或國外的。在規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)中，輸入國應(yīng)當(dāng)盡力給跨境高等教育的海外提供者制定明確的政策和策略，當(dāng)跨境教育涉及入學(xué)、公平、勞動(dòng)力市場和資金等相關(guān)方面的問題時(shí)尤其如此。這類討論被看作是整個(gè)能力建設(shè)計(jì)劃的一個(gè)重要組成部分，因?yàn)榭缇辰逃軌蛱钛a(bǔ)國內(nèi)教育的許多空白。所有相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)（如教育、貿(mào)易、科技、衛(wèi)生等部門）都應(yīng)參與制定政策。通過有效的監(jiān)管框架和質(zhì)量保障體系，可以監(jiān)督和檢查跨境教育提供者對當(dāng)?shù)卣叩膱?zhí)行情況。對當(dāng)?shù)乜缇辰逃齺碚f，政策制定者應(yīng)當(dāng)考慮質(zhì)量保障機(jī)制如何促進(jìn)其充當(dāng)好一個(gè)調(diào)控者的角色，這些想法不僅僅局限于跨境教育領(lǐng)域，就整個(gè)質(zhì)量保障體系而言，還應(yīng)該擴(kuò)大到和實(shí)踐中重大決定相關(guān)的更大的背景中去。 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》背景下的高等教育服務(wù)自由化：貿(mào)易談判中的能力建設(shè)按照《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》做出的承諾會(huì)帶來什么益處？《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》通過建立更加透明、預(yù)測性更強(qiáng)的合法機(jī)制，來改善投資環(huán)境，提高高等教育吸引外資投入的力度。而這些新的投資反過來又為高等教育的能力建設(shè)提供了資金和技術(shù)支持。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》無法解決高等教育服務(wù)中的升學(xué)問題。當(dāng)國家決定允許私立機(jī)構(gòu)參與高等教育時(shí)，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》在補(bǔ)充政策決定中僅僅起到一個(gè)提高投資者信心的作用，而國內(nèi)因素包括高等教育體系的狀況和特點(diǎn)，國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面的特點(diǎn)仍然是占核心地位的因素。 作為世界貿(mào)易組織（WTO）成員國之一，如果在高等教育服務(wù)方面未作承諾。其政府調(diào)控能力意味著什么？如果在特定領(lǐng)域未曾作過任何承諾，僅僅是制定了一些有限的條例，那么在這之中最重要的應(yīng)該是最惠國（MFN）待遇原則（例如這些國家未將所討論的部門列入其最惠國待遇免除的清單之中）。假如政府仍然有權(quán)力阻止海外勢力進(jìn)入國內(nèi)教育領(lǐng)域，最惠國待遇似乎沒有對政府在高等教育服務(wù)中的控制權(quán)產(chǎn)生影響。 如果對高等教育服務(wù)作出承諾被認(rèn)為是有益的事情，那么對公立大學(xué)又意味著什么？在政府職權(quán)允許下，創(chuàng)業(yè)服務(wù)的確切范圍還很難確定（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第1條第3款）。同樣，對高等教育服務(wù)作出承諾的國家，通過解決爭議的例子，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)那些被認(rèn)為超出《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》范圍的政府服務(wù)，實(shí)際上是被特殊的承諾所涵蓋的。 從政府依然對教育服務(wù)提供方具有政策監(jiān)控權(quán)來看，這些承諾事實(shí)上又意味著什么？一旦作出特定的承諾，也就意味著要擔(dān)負(fù)起其他更大的責(zé)任，特別是關(guān)于市場準(zhǔn)人和國民待遇方面的責(zé)任，高等教育服務(wù)的關(guān)鍵是國民待遇。擴(kuò)展到公立大學(xué)的一些措施，如果恰巧在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》范圍之內(nèi)，對同樣的海外教育服務(wù)和服務(wù)提供者來說可能會(huì)促進(jìn)平等待遇。在沒有適當(dāng)限制的情況下，政府就會(huì)被要求對相關(guān)的教育服務(wù)或提供者擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和其他方面的收益。否則，根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第11條中的承諾，此情況屬于違約，需要通過貿(mào)易減讓或商業(yè)性同等影響的報(bào)復(fù)性措施賠償其中的損失。盡管人們還很難判斷在滿足高等教育的發(fā)展目標(biāo)方面，海外教育提供者與國內(nèi)教育提供者的差距，但是政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到那些可能出現(xiàn)的后果。 如何才能解決這些問題？除了清晰地陳述條款和對規(guī)定條款建立客觀的標(biāo)準(zhǔn)之外，準(zhǔn)備在高等教育服務(wù)領(lǐng)域作出承諾的國家還應(yīng)當(dāng)考慮對這些服務(wù)領(lǐng)域的承諾作出一些適當(dāng)?shù)南拗?。在這方面，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》允許有一個(gè)較大的彈性幅度。成員方對私立機(jī)構(gòu)可以作出一些特定的承諾，或拒絕接納公立機(jī)構(gòu)，或?qū)C(jī)構(gòu)和市民的公共資金、補(bǔ)貼和其他公眾利益作出限制。在2006年春天，許多世界貿(mào)易組織成員方在關(guān)于私立教育服務(wù)提出的多邊要求中就反映了這些方面的內(nèi)容。 如何看待其他現(xiàn)有的義務(wù)？它們是否會(huì)限制國家調(diào)控高等教育服務(wù)的能力？一旦在某一領(lǐng)域作出了承諾，就會(huì)運(yùn)用到其他一些條例，對高等教育來說，這些條款中最重要的就是與調(diào)控措施相關(guān)的內(nèi)容，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第6條就包含了這方面的內(nèi)容，尤其是其中的第1款和第5款。仔細(xì)看一下這些條款就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們似乎并沒有影響到政府對提供高等教育服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控方面的政策。第1款僅僅適用于“行政”方面的調(diào)控，并不涉及其實(shí)質(zhì)性方面的內(nèi)容，第5款包含了其實(shí)質(zhì)性方面的內(nèi)容，但有兩個(gè)重要的限制條件：被討論的措施無效，且損害了具體的承諾；當(dāng)作出承諾時(shí)，沒有被合理地看作是世界貿(mào)易組織的成員方。在實(shí)踐中，這意味著至少在1995年已經(jīng)采用的所有措施都應(yīng)當(dāng)排除在外。 還有哪些條款正在制定中？依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第6條第4款制定的關(guān)于國內(nèi)規(guī)制方面的相關(guān)規(guī)則，對政府自由調(diào)控高等教育服務(wù)產(chǎn)生了潛在的影響，這不僅體現(xiàn)在確保質(zhì)量方面，而且體現(xiàn)在其他政策目標(biāo)方面，如公平問題。有早期跡象表明，政府將不會(huì)在這個(gè)領(lǐng)域制定可能會(huì)限制其調(diào)控教育服務(wù)活動(dòng)主權(quán)的規(guī)定。然而，鑒于高等教育質(zhì)量保障和實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)目標(biāo)的重要意義，這些貿(mào)易談判需要政府密切監(jiān)控，尤其是需要教育團(tuán)體和其他教育利益相關(guān)者的參與。 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的互認(rèn)關(guān)系如何？對于成員方來說，目前《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架中有關(guān)認(rèn)證方面的規(guī)定給了他們相當(dāng)大的靈活性，使成員方可以按照合適的尺度來調(diào)整其認(rèn)證。第6條第4款關(guān)于國內(nèi)規(guī)制方面的新規(guī)定有利于促進(jìn)多邊互認(rèn)，在這方面，特別是與資質(zhì)要求相關(guān)的談判進(jìn)展和程序可能非常有用，一些不可避免的微妙的問題和監(jiān)管主權(quán)也與此有關(guān)，而且同樣要求有教育團(tuán)體的積極參與。 結(jié)論跨境高等教育是促進(jìn)能力建設(shè)的一個(gè)有效途徑，輸入國、輸出國及其機(jī)構(gòu)在其發(fā)展策略中都應(yīng)予以考慮。對輸入國來說，在獲得跨境教育帶來的利益時(shí)，有效的監(jiān)控體系是非常重要的。迎接跨境教育帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，通常需要重新考慮整個(gè)高等教育的政策體系，而不僅僅是跨境教育方面的政策。正如《保障跨國界高等教育辦學(xué)質(zhì)量的指導(dǎo)方針》一書中所概括的，一個(gè)有效的質(zhì)量保障框架無疑非常重要，但根據(jù)各個(gè)國家的具體情況，質(zhì)量保障框架可以采用不同的形式。最后，隨著教育服務(wù)貿(mào)易的增長，以及教育被納入《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，各國及其教育團(tuán)體應(yīng)當(dāng)對貿(mào)易協(xié)定作出更加專業(yè)化的理解。這些協(xié)定在各國能力建設(shè)策略中是有效的工具，而且作出某些承諾的后果和不確定性也能夠得到更好的理解。不管各國選擇了什么樣的發(fā)展策略，它們都應(yīng)當(dāng)考慮跨境高等教育是否成為其發(fā)展策略的一部分，如果是，它又該如何發(fā)揮作用。

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