民主機制與民主財政：政府間財政分工及分工方式

　　千百年來，以中央一地方關(guān)系為表象的政府間財政關(guān)系一直是影響國家長治久安、萬世太平的最重要因素。在千差萬別、千變?nèi)f化的政府間財政關(guān)系背后，是財政分工方式的差異。美國“財政聯(lián)邦主義”的實踐和歐盟作為“超級聯(lián)邦”的出現(xiàn)，均采用立憲性一致同意下“交權(quán)型”財政分工方式；而中國封建社會長期采用行政性一致同意下的“集權(quán)中放權(quán)型”財政分工方式，‘啡規(guī)范財政收支”成為中央政府與地方政府財政關(guān)系上的最大特點。21世紀的中國要成功地處理中央一地方關(guān)系，消除非預算收支現(xiàn)象，必須在建設公共財政體制的同時，建立起民主財政制度。本書以“集權(quán)中放權(quán)”模式來概括中國封建社會的財政體系和政府職能體系。從大一統(tǒng)財政體系中發(fā)展出各級政府在公共物品提供上的事權(quán)范圍和籌資渠道，是通過中央政府的下放行政管理權(quán)來實現(xiàn)的，因此，“放權(quán)”模式與“交權(quán)”模式存在著明顯的差別，它們刻畫出了兩種財政分工方式的特點。本書除了用“中央集權(quán)中放權(quán)”模式來概括中國封建社會財政制度安排上的特點外，并且以“非規(guī)范財政收支”作為中央政府與地方政府財政關(guān)系上的最大特點。非規(guī)范性不是指財政管理上的非預算性和非計劃性，而是指其與非民主性、非公共性的共生，體現(xiàn)皇權(quán)的專制性和公共物品供給上的壟斷性，體現(xiàn)出中央政府對地方政府失控后的妥協(xié)性和無奈。熟練地、幾乎總是成功地運用非規(guī)范財政收支方式來實現(xiàn)封建治理、社會控制，并不意味著這種財政制度是有效率的，也不意味著它是公正的，相反，它使得中央政府的政治合法性基礎相當脆弱。文官系統(tǒng)的競爭腐敗，胥史的貪贓枉法，各種名目的苛捐雜稅和浮收攤派，總是成為封建皇朝更替的直接原因。中國歷史上的非規(guī)范財政收支現(xiàn)象作為一種非正式的制度安排，本身包含著中國文化本土化的特征，具有頑強的生命力、擴展力和生存的適宜性。因此，作為一種制度安排，它不會輕易地“夭折”，而是頑強地、拼命地破土而出，為人們所接受，所習以為常，從而減弱了對其抵觸的壓力和摩擦力。實際上，非正式的財政體制正好反映和符合了中國人“靈活”、“變通”、“水至清則無魚，人至清則無徒”的中庸和實質(zhì)理性特征。一句話，民主財政制度沒有演進出來，非正式、非規(guī)范的財政制度卻一而再、再而三地重演著，中國制度變遷的通道受阻，未能走上民主財政之路。本書把非預算收入與財政分權(quán)改革、中央一地方關(guān)系調(diào)整聯(lián)系在一起，把它定義為：地方政府從民間經(jīng)濟（私人經(jīng)濟）中籌集的公共收入，用于地方公共項目建設或用于政府公共開支等方面，并且沒有包括在正式預算中；它既不是基于所有權(quán)，也不是基于公共權(quán)力，而是基于行政權(quán)、國家政權(quán)的作用，把居民的可支配收入變成政府的可支配收入，即民間財力的政府使用；它與法治傳統(tǒng)、自治傳統(tǒng)缺失明顯相關(guān)。因此，它是一種非正式的安排，是政府總收入的一個構(gòu)成部分，體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟和促進經(jīng)濟增長的意圖。盡管在統(tǒng)計數(shù)上，政府財政性資金就應該包括這部分非預算收入，它比財政資金（由預算資金和預算外資金構(gòu)成）更大，同時也表明政府可支配、可控制的資金比政府資金更大。

　　劉云龍（劉耘?。?971年生。1998年畢業(yè)于中國社會科學院研究生院，獲經(jīng)濟學博士學位。1998年10月開始在中南財經(jīng)政法大學應用經(jīng)濟學博士后充動站從事研究工作。先后在《經(jīng)濟學動態(tài)》、《經(jīng)濟學家》、《中國經(jīng)濟時報》等國家一級刊物和專業(yè)性雜志上發(fā)表論文20余篇，主要有：《市場邏輯與國家觀念》、《財政聯(lián)季主義理論述評》、《財政壓力與中國經(jīng)濟改革進程》等。