促進(jìn)可再生能源發(fā)展的財(cái)稅政策研究

　　能源是人類(lèi)生存、發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起著不可缺少的推動(dòng)作用。隨著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)化石類(lèi)能源的資源稀缺性以及其消耗帶來(lái)環(huán)保和氣候變化的壓力日益顯現(xiàn)，歷史上的四次能源危機(jī)和傳統(tǒng)能源消耗所帶來(lái)的環(huán)境危害給人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展敲響了警鐘，并成為當(dāng)今國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交關(guān)注的戰(zhàn)略重點(diǎn)，發(fā)展可再生、清潔的替代能源成為全球的迫切要求。以風(fēng)電、太陽(yáng)能、小水電、生物質(zhì)等為主的可再生能源，具有清潔環(huán)保、可持續(xù)循環(huán)利用的優(yōu)勢(shì)，隨著科技水平和制造能力的提高，市場(chǎng)規(guī)模逐步擴(kuò)大，其價(jià)格逐步降低，部分可再生能源已初步具有商業(yè)價(jià)值，具備戰(zhàn)略性替代能源的屬性。與此同時(shí)，由于可再生能源的高技術(shù)屬性，發(fā)展可再生能源已不止是解除全球常規(guī)能源逐步枯竭和國(guó)際氣候變化規(guī)則帶來(lái)的一系列約束，更成為拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)新一輪能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源技術(shù)革命的動(dòng)力，甚至被稱(chēng)為人類(lèi)有史以來(lái)的第四次技術(shù)革命。我國(guó)化石類(lèi)能源人均資源占有量較少，過(guò)多地依賴(lài)以煤為主的化石類(lèi)資源形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，給我國(guó)資源、環(huán)境約束和應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候變化規(guī)則帶來(lái)巨大的壓力，成為影響我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還將處于快速發(fā)展時(shí)期，依賴(lài)化石類(lèi)能源滿(mǎn)足未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求，無(wú)論從資源稟賦和環(huán)保以及國(guó)際氣候變化規(guī)則角度看都是不允許的。我國(guó)可再生能源資源稟賦較好，根據(jù)目前的測(cè)算看，總蘊(yùn)藏量達(dá)50億千瓦以上，如果得到充分的利用，可以滿(mǎn)足未來(lái)發(fā)展的需要，發(fā)展可再生能源成為我國(guó)現(xiàn)實(shí)的必然選擇，在促進(jìn)我國(guó)低碳可持續(xù)發(fā)展、消除資源約束、保障能源安全、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、開(kāi)辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家以及承擔(dān)全球氣候變化責(zé)任、樹(shù)立國(guó)際形象等方面具有重要戰(zhàn)略意義。從能源利用歷史的角度看，能源替代是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，即使在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，一次世界性的能源系統(tǒng)替換至少需要50年的時(shí)間，需要人類(lèi)做出巨大努力，可再生能源目前雖然已初步具備替代的屬性，但其作為完全替代性能源的發(fā)展過(guò)程仍將是漫長(zhǎng)的，需要財(cái)稅政策長(zhǎng)期的支持，對(duì)此我國(guó)應(yīng)有充分的準(zhǔn)備。促進(jìn)可再生能源財(cái)稅政策的實(shí)施，首先要遵從可再生能源自身發(fā)展的客觀規(guī)律。可再生能源具有的高技術(shù)、外部性、產(chǎn)業(yè)化、資金密集型和集中式與分布式相結(jié)合的六個(gè)主要特性。可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可劃分為研發(fā)、示范、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、商業(yè)化幾個(gè)階段，每個(gè)階段的發(fā)展瓶頸和所需政策都有所不同。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體分析可以看出市場(chǎng)、研發(fā)、資本、政策是其主要?jiǎng)恿σ蛩?，在四個(gè)因素中，市場(chǎng)和研發(fā)又是最重要的因素，政策和資本均圍繞市場(chǎng)和研發(fā)兩個(gè)要素展開(kāi)。我國(guó)在制定和實(shí)施促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策過(guò)程中，要結(jié)合上述規(guī)律和技術(shù)及市場(chǎng)現(xiàn)狀，明確目前和未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展什么？什么時(shí)候發(fā)展？怎樣實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展等一系列問(wèn)題。從矯正可再生能源外部性、市場(chǎng)失靈角度看，結(jié)合可再生能源具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性以及國(guó)家財(cái)政、稅收職能，在可再生能源發(fā)展過(guò)程中，尤其是在發(fā)展初期，國(guó)家主導(dǎo)、財(cái)稅支持是促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?。借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)可再生能源發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，我國(guó)在制定相關(guān)促進(jìn)政策時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主導(dǎo)作用，避免單純強(qiáng)調(diào)技術(shù)因素來(lái)促進(jìn)可再生能源發(fā)展，不區(qū)別發(fā)展階段一律施以激勵(lì)政策等問(wèn)題。同時(shí)要注重發(fā)展目標(biāo)的清晰性、層次性，對(duì)資源稟賦和可再生能源技術(shù)詳加識(shí)別、重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，保持政策的公開(kāi)透明、具體化和穩(wěn)定性，財(cái)稅政策支持要有足夠性以及注意協(xié)調(diào)相關(guān)利益方的平衡等要素。把我國(guó)的可再生能源發(fā)展建立在符合我國(guó)可再生能源資源稟賦基礎(chǔ)上，通過(guò)建立國(guó)家統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，清晰財(cái)稅政策的目標(biāo)，把財(cái)稅政策與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，確保政策的執(zhí)行效率。在我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，應(yīng)注意保持資源稟賦與種類(lèi)發(fā)展、資本和技術(shù)、速度與質(zhì)量、速度與效益、可再生能源與常規(guī)能源、產(chǎn)業(yè)上下游、各發(fā)展階段以及與國(guó)際氣候變化規(guī)則七個(gè)方面的總體協(xié)調(diào)。可再生能源整體發(fā)展過(guò)程可劃分為技術(shù)研發(fā)、項(xiàng)目示范、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以及商業(yè)化四個(gè)階段，財(cái)稅政策實(shí)施必須與不同的發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，且在同一時(shí)間，不同的可再生能源種類(lèi)將處于不同的發(fā)展階段?？傮w來(lái)說(shuō)，財(cái)政政策更注重于前三個(gè)階段，稅收政策則側(cè)重于后兩個(gè)階段，從總體過(guò)程看，財(cái)稅激勵(lì)政策趨于由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱。從我國(guó)資源稟賦和目前的可再生能源各種類(lèi)技術(shù)以及市場(chǎng)發(fā)育一狀況看，我國(guó)未來(lái)可再生能源發(fā)展的排序是積極發(fā)展小水電和風(fēng)電，穩(wěn)妥發(fā)展太陽(yáng)能和生物質(zhì)、地?zé)崮埽?jǐn)慎發(fā)展海洋能，這是符合我國(guó)國(guó)情實(shí)際的明智選擇。分析當(dāng)前我國(guó)不同種類(lèi)的可再生能源經(jīng)濟(jì)性和政策現(xiàn)狀表明，雖然我國(guó)可再生能源發(fā)展已取得巨大成績(jī)，但從發(fā)展的角度看，幾乎所有可再生能源種類(lèi)的政策都不同程度地存在問(wèn)題，主要體現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，立法緩慢，操作性不強(qiáng)，資源調(diào)查、評(píng)估以及項(xiàng)目規(guī)劃不夠完善，資源環(huán)境效益缺失，財(cái)稅政策支持力度不足，政策目標(biāo)不明確，缺乏定期的評(píng)估、修正、調(diào)整機(jī)制，可再生能源基金管理效率低等突出問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)未來(lái)可再生能源發(fā)展路徑和不同種類(lèi)可再生能源的發(fā)展階段，對(duì)我國(guó)實(shí)施的作為可再生能源補(bǔ)貼的主要來(lái)源之一的可再生能源發(fā)展基金未來(lái)總量收支狀況進(jìn)行的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，按照我國(guó)發(fā)展需求目標(biāo)，可再生能源基金不足以彌補(bǔ)未來(lái)的項(xiàng)目補(bǔ)貼需求，由于當(dāng)前火力發(fā)電處于嚴(yán)重虧損的狀態(tài)，盡快疏導(dǎo)電價(jià)矛盾已成為當(dāng)務(wù)之急，否則，將影響到可再生能源的健康發(fā)展，一個(gè)占據(jù)電力市場(chǎng)較大部分的火力發(fā)電巨額虧損，而可再生能源一枝獨(dú)秀的局面是不可能出現(xiàn)的。由于當(dāng)前可再生能源的節(jié)約化石類(lèi)能源以及更加環(huán)保的成本外部性并沒(méi)有顯性化，根據(jù)當(dāng)前技術(shù)條件和國(guó)際市場(chǎng)相關(guān)交易情況，對(duì)資源與環(huán)境的外部成本內(nèi)部化進(jìn)行量化測(cè)算結(jié)果顯示，在完全成本的口徑下，目前可再生能源并不比傳統(tǒng)能源價(jià)格更高，且未來(lái)隨著資源、環(huán)境約束的進(jìn)一步增強(qiáng)，可再生能源隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模的擴(kuò)大，其產(chǎn)品價(jià)格將更具有競(jìng)爭(zhēng)性。此外可再生能源本身具有因地制宜開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)，我國(guó)分布式可再生能源發(fā)展財(cái)稅政策目前還有缺失，符合可再生能源自身特性（分布式能源）的市場(chǎng)政策亟待建立；面向公眾團(tuán)體促進(jìn)分布式可再生能源發(fā)展的激勵(lì)引導(dǎo)政策應(yīng)盡快建立和完善。根據(jù)我國(guó)可再生能源發(fā)展中存在的突出問(wèn)題和目前的政策現(xiàn)狀，我國(guó)財(cái)稅政策需要進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化。主要包括：財(cái)稅支持的信息依據(jù)要充分；可再生能源產(chǎn)業(yè)的上下游以及橫向要統(tǒng)籌；財(cái)稅政策要與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合；財(cái)政稅收政策要綜合引導(dǎo)，各有側(cè)重以及保持政策具體公開(kāi)而透明、建立定期評(píng)估機(jī)制等。在財(cái)政政策方面；需要加大財(cái)政支持力度，清晰財(cái)政支持目標(biāo)效果，可再生能源發(fā)展成本負(fù)擔(dān)兼顧東西部差距，施行差別化的負(fù)擔(dān)機(jī)制；優(yōu)化可再生能源基金管理、發(fā)揮政府采購(gòu)作用等。在稅收政策方面，需要盡快清晰和完善促進(jìn)可再生能源的適用稅法，清晰增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅激勵(lì)細(xì)則。關(guān)于資源稅和碳稅問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)目前的資源和環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)現(xiàn)狀，應(yīng)該采取小步走的漸進(jìn)式方案，總體來(lái)看“征比不征好、早征比晚征好”。此外，在促進(jìn)可再生能源發(fā)展過(guò)程中，除財(cái)政稅收激勵(lì)政策之外，還有一些其他重大問(wèn)題和矛盾需要盡快解決，比如：強(qiáng)化可再生能源資源調(diào)查和評(píng)估，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃；建立國(guó)家級(jí)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)；傳統(tǒng)電力企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)的生存狀況和對(duì)可再生能源的影響不容忽視，協(xié)調(diào)好相關(guān)利益是可再生能源可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)；積極疏導(dǎo)當(dāng)前電價(jià)矛盾，以電價(jià)機(jī)制引導(dǎo)促進(jìn)可再生能源發(fā)展；重視資本市場(chǎng)和金融市場(chǎng)對(duì)可再生能源發(fā)展的激勵(lì)作用等等，這些方面都是應(yīng)該引起重視的問(wèn)題。本書(shū)以大量的實(shí)證材料，從人類(lèi)能源利用歷史、資源環(huán)境演化出發(fā)，分析了可再生能源的發(fā)展的資源、環(huán)境、氣候變化三大外界因素的影響和能源轉(zhuǎn)換的難度，論證了促進(jìn)可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略性和緊迫性。通過(guò)對(duì)可再生能源技術(shù)、經(jīng)濟(jì)性分析，論證了可再生能源固有的客觀規(guī)律和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，并對(duì)可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀以及未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行了全面、整體的分析。借鑒國(guó)內(nèi)外發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情實(shí)際，從更寬廣的視野分析了我國(guó)可再生能源發(fā)展環(huán)境，并提煉出影響其持續(xù)發(fā)展的內(nèi)外部突出問(wèn)題和矛盾。針對(duì)存在的問(wèn)題和矛盾，結(jié)合未來(lái)發(fā)展的規(guī)模、未來(lái)的成本走勢(shì)及補(bǔ)貼政策等進(jìn)行了預(yù)測(cè)和分析，從財(cái)稅支持的渠道和方式以及相關(guān)利益方的補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行了綜合歸納，提出了詳細(xì)而具有現(xiàn)實(shí)意義的促進(jìn)可再生能源的發(fā)展政策指導(dǎo)原則和建設(shè)性意見(jiàn)。希望對(duì)促進(jìn)我國(guó)可再生能源發(fā)展起到一定的借鑒作用。鑒于可再生能源種類(lèi)較多，難以一一詳細(xì)論證，本書(shū)側(cè)重于占可再生能源較大比例的電力部分進(jìn)行了論述。

　　栗寶卿，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，高級(jí)工程師。高級(jí)會(huì)計(jì)師?，F(xiàn)就職于中國(guó)大唐集團(tuán)公司。具有20多年電力產(chǎn)業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)。先后從事基本建設(shè)工程技術(shù)管理和財(cái)務(wù)管理工作。