聯(lián)合國全面反恐公約研究：基于國際法的視角

　　反對恐怖主義離不開國際社會的有效合作，而反恐國際合作的基礎(chǔ)是國際法，尤其是國際反恐法。近半個世紀以來，作為國際反恐法重要組成部分的國際反恐立法發(fā)展迅速，但僅限于部門性反恐公約的制定方面，而備受國際社會關(guān)注和期待的最新一項國際反恐立法——《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》（以下簡稱聯(lián)合國全面反恐公約或全面公約）的擬訂工作卻進展緩慢。該公約是一項全面禁止恐怖主義并適用于所有情況的普遍性反恐公約，它歷經(jīng)9年的談判協(xié)商至今仍未能完全定稿。本書以國際法為視角，對該公約草案進行全面系統(tǒng)的分析評述，并著重研究公約中涉及的重點和難點問題，進而提出中國學者的見解和建議。目前，各國代表團在全面公約談判中爭論最大的問題有三：一是關(guān)于國際恐怖主義的定義，二是關(guān)于全面公約的適用范圍，三是關(guān)于全面公約與現(xiàn)存的部門性反恐公約的關(guān)系。其中，關(guān)于定義問題和公約范圍問題的爭論最為激烈，而全面公約與部門公約的關(guān)系問題的最后確定取決于前兩個問題的解決。公約草案含有一個相對寬泛的國際恐怖主義定義：根據(jù)行為的性質(zhì)或背景，如果行為的目的是恐嚇某一人口或迫使某國政府或某國際組織實施或不實施某一行為的話，那么針對人的嚴重犯罪或致使公共或私人財產(chǎn)受到嚴重損害的行為，就構(gòu)成國際恐怖主義犯罪。雖然此定義不能令人滿意，但制定恐怖主義定義是十分必要的。我們認為，公約應盡可能定出一個內(nèi)涵和外延相對明確的概念性定義，以便充分說明恐怖主義的構(gòu)成要素，從而有利于劃清合法的政治行動和非法的斗爭手段的界限以及恐怖主義和非恐怖主義的界限。公約的適用范圍問題是全面公約能否獲得通過的關(guān)鍵問題。目前，規(guī)定公約適用范圍的第18條存在兩個懸而未決的問題，即民族解放運動問題和武裝部隊問題（實質(zhì)為國家恐怖主義問題）。有關(guān)適用范圍的分歧在于，一些國家主張把武裝部隊的活動排除在公約適用范圍之外，另一些國家則主張應排除反對外國占領(lǐng)的民族解放運動，并主張應將國家恐怖主義包括在恐怖主義定義中。關(guān)于公約的適用范圍是否應排除民族解放運動這一問題，學術(shù)界長期爭論不休。我們認為，在全面公約中澄清民族解放運動問題十分必要，民族解放運動所從事的包括武力斗爭在內(nèi)的行為不應被視為恐怖主義罪行，但此種行動也應遵守國際人道法。作為全面公約適用范圍中的武裝部隊問題表現(xiàn)為兩個方面：一是公約如何處理武裝部隊在武裝沖突中的行動。對此，代表西方國家集團觀點的全面公約協(xié)調(diào)員的案文規(guī)定，武裝沖突中武裝部隊的活動排除在全面公約的適用范圍之外；而伊斯蘭會議組織提出的案文規(guī)定，包括民族解放部隊在內(nèi)的武裝沖突的各當事方的活動都不受全面公約的管轄。兩者分歧的實質(zhì)是如何區(qū)分國際人道法管轄的活動和全面公約涵蓋的活動。在此問題上的一項原則是，全面公約不影響國際人道法和該公約不尋求限制國際人道法的發(fā)展。二是對于一國軍隊在和平時期的行為（即執(zhí)行公務行為）如何規(guī)范。對此，公約協(xié)調(diào)員的案文規(guī)定此種行為不受全面公約管轄，而伊斯蘭會議組織的提案認為，一國軍隊的公務行為如果違反國際法，無權(quán)豁免全面公約的管轄。我們認為，一國軍隊在和平時期實施的恐怖主義行為亦即國家恐怖主義行為，在理論上應被納入全面公約的管轄范疇，但在當下的國際現(xiàn)實中要懲處國家本身的恐怖主義行為困難重重。為使全面公約盡早得以通過，可明確規(guī)定國家武裝部隊在武裝沖突中和執(zhí)行公務中的活動以及民族解放部隊的活動免受全面公約的管轄，因為即使不適用全面公約來約束武裝部隊的行為，國際人道法和國際刑法等其他相關(guān)國際法規(guī)則也可對此種行為進行管制。關(guān)于全面公約與部門性反恐公約之間的關(guān)系，一種觀點認為，全面公約是后訂條約，根據(jù)后法優(yōu)于前法的規(guī)則，全面公約應優(yōu)先適用于部門公約。另一種觀點認為，相對于全面公約而言，部門公約是特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，部門公約的規(guī)定應優(yōu)先適用。兩者關(guān)系問題的解決之道取決于如何對全面公約進行定位，即它是一項總括性的公約還是一項補充性的公約。實際上，如果關(guān)于公約適用范圍的第18條的談判結(jié)果滿足了各國在恐怖主義問題上的關(guān)切，那么全面公約與部門性公約最終孰先孰后的問題便可迎刃而解。 國際反恐的有效合作機制主要關(guān)涉管轄權(quán)、引渡與庇護、國際合作等問題。在管轄權(quán)方面，公約實際上肯定了締約國的司法主權(quán)不因參加公約而受限制，排除了對完全在一國境內(nèi)實施的恐怖主義犯罪的刑事管轄權(quán)。公約確立了國內(nèi)管轄權(quán)與公約管轄權(quán)重疊適用的方法，這使公約管轄權(quán)的行使更加全面。在引渡制度方面，公約確認了在“相同原則”下的“或引渡或起訴原則”，同時以“非辯解理由”條款重申了恐怖主義是排除在政治犯罪之外的罪行。但公約對政治犯罪的界定、對引渡恐怖分子與國內(nèi)引渡法及既存條約中有關(guān)拒絕引渡情形之間的關(guān)系等問題的規(guī)定不夠明確，有待于進一步完善。在庇護方面，最新的公約草案規(guī)定了對難民地位和身份給予的限制，但有關(guān)難民的定義在實踐中可能存在操作上的差異或雙重標準。在國際合作事項方面，公約對各締約國除了規(guī)定在司法調(diào)查和刑事訴訟上的協(xié)助義務外，還規(guī)定了在反恐信息交流和預防恐怖主義犯罪方面的義務，且這種預防與合作義務是針對所有類型的恐怖主義行為，這是全面公約比現(xiàn)有的部門性公約的優(yōu)越之處。 公約草案沒有提及恐怖主義產(chǎn)生的根源。但在每年的公約制定會議上都有一些國家的代表團提到必須在公約中解決或處理根源問題?？植乐髁x產(chǎn)生的根源非常復雜，涉及社會、政治、經(jīng)濟、文化等諸多因素。針對諸如絕望、屈辱、貧窮、政治壓迫、極端主義和侵犯人權(quán)現(xiàn)象的恐怖主義的根源，全面公約有必要制定一套反恐的措施和規(guī)則，以使反恐收到標本兼治的效果。

　　黃瑤，法學博士（2002年，北京大學），法學碩士（1991年，中山大學），法學學士（1987年，中山大學）。美國華盛頓大學法院，訪問學者（1997-1998年），海牙國際法完講習班學員（馬尼拉，2001后）?，F(xiàn)為中山大學法學院教授、中山大學法學理論與法律實踐研究中心研究員，中國國際法學會常務理事。有關(guān)法律語方面的著述有：《現(xiàn)代法律英語》（合編著，中山大學出版社1997年版）、《法律英語實務——中外法律文書編譯》（第二作者，中山大學出版社2005年版）等。